OCHRONA ŚRODOWISKA | Tylko posiadacz nieruchomości może uzyskać zgodę na wycinkę drzew, a więc tylko on może ponosić odpowiedzialność administracyjną za ich usunięcie bez pozwolenia

Zgodnie z przepisami ustawy o ochronie przyrody oraz powstałym na jej gruncie orzecznictwie usunięcie drzewa lub krzewu bez zezwolenia implikuje nałożenie kary pieniężnej w znacznej wysokości. Wysokość kary pieniężnej jest ustalana w odniesieniu do konkretnego przypadku z uwzględnieniem gatunku drzewa oraz obwodu pnia -  jest to zazwyczaj kara w wysokości trzykrotności opłat).

Kontrowersyjnym zagadnieniem jest to, że owa kara pieniężna nakładana jest na posiadacza nieruchomości niezależnie od okoliczności, czy pobudek towarzyszących mu w związku z usuwaniem drzew lub krzewów. Bowiem nawet działanie posiadacza nieruchomości dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia nie wpłynie na decyzję organu. Zawsze gdy ustawa nie przewiduje wyjątku od zasady uzyskania zezwolenia, jego brak skutkuje decyzją o nałożeniu kary pieniężnej. Przesłanka „drzewa zagrażającego bezpieczeństwu ludzi lub mienia” jest podstawą uzyskania zwolnienia z opłaty, nie zaś umorzenia kary pieniężnej.

Są pytania
W tym kontekście pojawiają się dwa pytania:
* Kto ponosi odpowiedzialność, gdy to Państwowa Straż Pożarna („PSP”) dokonała wycinki drzew lub krzewów stanowiących zagrożenie dla otoczenia?
* Czy również w przypadku akcji Państwowej Straży Pożarnej posiadacz nieruchomości musi występować o zezwolenie i jak w związku z tym kształtuje się jego odpowiedzialność?

Art. 83 ustawy o ochronie przyrody określa podmioty zobowiązane do uzyskania zezwolenia. Co do zasady jest to posiadacz nieruchomości – zarówno przedsiębiorca, jak i osoba nieprowadząca działalności gospodarczej (jeżeli nie jest nim właściciel nieruchomości posiadacz musi legitymować się jego zgodą, chyba że jest użytkownikiem wieczystym). Może być nim także właściciel urządzeń służących do odprowadzania pary, gazu, energii elektrycznej oraz innych urządzeń podobnych, które wchodzą w skład przedsiębiorstwa, a nie są częściami składowymi nieruchomości w przypadku gdy drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. Na gruncie przepisu bezsporne jest, że posiadacz nieruchomości i tylko on ma obowiązek wystąpienia do organu z wnioskiem o udzielenia zezwolenia. „Tylko posiadacz nieruchomości może uzyskać zgodę na wycięcie drzew, a więc tylko on może ponosić odpowiedzialność administracyjną za ich usunięcie bez pozwolenia”  - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 1 września 2008 r., II SA/Gl 56/08, podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 stycznia 2005, OSK 1582/04, WSA w Warszawie w wyroku z 3 września 2008 r., VIII SA/Wa 172/08, WSA w Szczecinie w wyroku z 7 czerwca 2006 r., II SA/Sz 368/06).

Należy postawić pytanie: czy posiadacz odpowiada tylko za swoje działania – jeżeli własnoręcznie wytnie drzewo lub krzew, na którego usunięcie powinien uzyskać zezwolenie, czy odpowiada także za działania osób trzecich?
W orzecznictwie sądów administracyjnych za utrwalony należy uznać pogląd, zgodnie z którym posiadacz nieruchomości odpowiada także za działania osób trzecich.

Z orzecznictwa
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w przywoływanym obok wyroku z 1 września 2008 r., stwierdził: „Jeżeli natomiast drzewa i krzewy zostały wycięte przez osobę trzecią (lub firmę) na zlecenie posiadacza nieruchomości, który nie posiadał zezwolenia na tę wycinkę, to ten posiadacz ponosi odpowiedzialność za czyny tych osób trzecich, a więc nie jest istotne, czy posiadacz dokonuje wycinki osobiście. Bez znaczenia dla bytu odpowiedzialności za usunięcie drzew lub krzewów pozostają motywy czy pobudki, jakimi kieruje się osoba usuwająca drzewo (krzew) ani jej stan świadomości co do bezprawności takiego działania. Stanu bezprawności usunięcia drzewa (krzewu) nie likwiduje także stwarzanie przez to drzewo (krzew) zagrożenia dla bezpieczeństwa osób, taka bowiem sytuacja uzasadnia niezwłoczne powiadomienie stosownych służb np. straży pożarnej”. Odpowiedzialność posiadacza nieruchomości powstanie, gdy będzie możliwe zarzucenie mu, że przynajmniej wiedział o usuwaniu drzew z jego nieruchomości albo że na usunięcie drzewa świadomie się godził i mu nie zapobiegł (wyrok NSA z 3 kwietnia 2009 r. II OSK 488/08). Posiadacz odpowiada tak za działanie, jak i za zaniechanie.
Warto  wspomnieć, że ewentualne rozliczenia pomiędzy posiadaczem nieruchomości a osobą trzecią dokonującą wycinki bez jego zgody mogą być dochodzone w postępowaniu cywilnym z tytułu czynu niedozwolonego.

Co z akcją ratowniczą
Czy wobec  tego Państwową Straż Pożarną można uznać za „osobę trzecią”, czy nie istnieje jakaś regulacja szczególna?
Uznanie PSP za „osobę trzecią” w świetle przepisu prowadzić będzie do uznania odpowiedzialności posiadacza nieruchomości, jeżeli w trakcie prowadzenia akcji ratowniczej, w wyniku której usuwane jest drzewo, czy krzewy nie będzie w posiadaniu zezwolenia na ich wycinkę. Takie rozwiązanie należy uznać za paradoksalne, czemu wyraz dał także NSA w wyroku z dnia 31 marca 2009 r. (II OSK 457/08): „Występowanie o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew (drzewa) w trakcie takich zdarzeń (jak pożar, czy inne nagłe zdarzenie wymagające natychmiastowej ingerencji jednostek ratowniczych) jest mało realne tak jak uzyskanie zezwolenia w terminie pozwalającym walczyć z żywiołem, jakim jest ogień bądź udzielenie innej pomocy mającej na celu ratowanie życia i zdrowia ludzi oraz mienia. Tym bardziej pozbawione jakiegokolwiek sensu byłoby występowanie o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew (drzewa) po zaistnieniu takich zdarzeń. Jednostki ratownicze, aby podjąć skuteczną akcję ratowniczą muszą mieć zagwarantowaną możliwość dojechania w odpowiednio krótkim czasie (bez przeszkód) do miejsca zdarzenia”.

Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku nie przesądził jednak kwestii odpowiedzialności po stronie posiadacza nieruchomości w takim stanie faktycznym. Przedmiotem rozważań NSA była też relacja pomiędzy decyzją komendanta miejskiego Państwowej Straży Pożarnej działającego na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, który nałożył na spółdzielnię mieszkaniową obowiązek zapewnienia dojazdu pożarowego do budynku mieszkalnego (ciąg pieszo – jezdny budynku nie spełniał wymagań i parametrów dla dojazdu pożarowego), a decyzją w przedmiocie wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów. NSA stwierdził, iż decyzja komendanta miejskiego PSP obligowała stronę do wystąpienia z wnioskiem do organu administracji o zezwolenie na usunięcie drzewa, jako że jest ona, jako właściciel obiektu lub terenu, zobowiązana do zapewnienia ochrony przeciwpożarowej w szczególności poprzez przygotowanie budynku, obiektu lub terenu do prowadzenia akcji ratowniczej (art. 4 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Organ administracji zaś wydając decyzję w tym przedmiocie jest związany decyzją komendanta miejskiego PSP, nie może wydać decyzji negatywnej. Skoro zaś jest związany, a usunięcie drzewa następuje z powodu stwarzania przez nie zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia w rozumieniu art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody, to posiadacz nieruchomości jest zwolniony z opłat za usunięcie drzewa.
NSA w orzeczeniu nie wypowiedział się w kwestii jakie obowiązki ciążyłyby na posiadaczu nieruchomości w przypadku, gdy drzewo musiałoby być usunięte w trybie natychmiastowym, np. w wyniku pożaru, czy innego nagłego zdarzenia wymagającego natychmiastowej reakcji służb ratowniczych, zatrzymując się jedynie na stwierdzeniu, iż występowanie o zezwolenie w trakcie takich zdarzeń jest mało realne, podobnie jak uzyskanie decyzji w zadowalającym terminie. Również pozbawione sensu byłoby występowanie o takie zezwolenie post factum.

Wina nie gra roli
Odpowiedzialność administracyjna za usunięcie drzew i krzewów ma charakter zobiektywizowany, oznacza to, że jest ona całkowicie niezależna od istnienia/nieistnienia winy po stronie posiadacza nieruchomości (która jako podstawa odpowiedzialności występuje w prawie karnym i cywilnym). Wystarczy samo ustalenie związku przyczynowego między działaniem określonego podmiotu a usunięciem drzew lub krzewów. Zachowanie może przejawiać się w każdej formie  -  może to być działanie i zaniechanie. Organ musi wykazać, że posiadacz przynajmniej wiedział o usuwaniu drzew albo że na usuwanie drzewa świadomie się godził i mu nie zapobiegł (wyrok NSA z 3 kwietnia 2009 r., II OSK 488/08, podobnie WSA w Warszawie w wyroku z 3 września 2008 r., VIII SA/Wa 172/08).

Zdaniem autorki:
Izabela Chrzanowska-Olkowicz,  aplikant adwokacki w Terlecki & Wspólnicy Kancelaria Prawna
Biorąc pod uwagę restrykcyjne orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące kar pieniężnych za wycięcie drzewa bez zezwolenia nie jest wykluczone, a nawet jest wysoce prawdopodobne, że również w  omawianym przypadku wycięcia go przez strażaków, posiadacz nieruchomości poniesie odpowiedzialność z tytułu usunięcia drzewa bez wymaganego zezwolenia. Ustawa nie przewiduje żadnych odstępstw od tej zasady, zaś sądy administracyjne obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa.
By rozwiązać omawiany  problem warto byłoby wprowadzić do ustawy w drodze nowelizacji jednoznaczny przepis określający okoliczności, których spełnienie powodowałoby zwolnienie posiadacza nieruchomości z odpowiedzialności administracyjnej. Przykładowo zaliczając do nich „drzewa zagrażające bezpieczeństwu ludzi lub mienia usuwane przez Państwową Straż Pożarną”. Taka regulacja pozwoliłaby na uniknięcie odpowiedzialności podmiotów, które działały w ochronie tych wartości, zaś obowiązek ich usunięcia przez PSP wprowadzałby element „kontroli” nad samowolą właścicieli i nadużywaniem tej przesłanki dla własnych celów.